能源安全是關系我國經濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題。2021年，我國部分地區(qū)出現了缺煤、限電等能源供應問題，尤其四季度以來，能源保供面臨嚴峻挑戰(zhàn)。黨中央、國務院高度重視，采取系列政策措施確保了采暖季及重要活動期間電力、熱力供應安全。

　　2021年煤電以不足50%的裝機占比，生產了全國60%的電量，承擔了70%的頂峰任務，發(fā)揮著電力安全穩(wěn)定供應、應急調峰、集中供熱等重要的基礎性作用。煤電在電力系統(tǒng)中的基礎保障性和系統(tǒng)調節(jié)性特性，決定了在相當長時期內仍將承擔保障我國能源電力安全的重要作用。電煤的充足穩(wěn)定供應，是煤電機組有效出力的基礎，電網安全對電力燃料供應能力提出更高要求。隨著煤炭行業(yè)淘汰落后產能持續(xù)推進、安全環(huán)保要求不斷升級，煤炭產能產量供應彈性不足，原有區(qū)域性供需平衡被打破，階段性、區(qū)域性供需失衡明顯。

　　為深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，以及黨中央、國務院關于能源穩(wěn)定供應的決策部署，全面總結去年以來的能源電力保障工作，防范再次出現市場供需失衡和供應安全問題，中電聯(lián)開展了“2021年電煤與電力供應緊張原因分析調研”，在多形式調研的基礎上，形成調研報告,厘清導致能源電力、尤其電煤供應不足的原因，研判未來發(fā)展需求及面臨的問題，并提出針對性建議，供政府有關部門參考。

2021年電煤與電力供應緊張情況及主要原因

　　2021年有序用電情況

　　近年來，我國部分省市在迎峰度夏、迎峰度冬等用電高峰期間又出現采取有序用電情況，反映出結構性、時段性供用電矛盾問題。

　　2021年，全國電力供需形勢總體偏緊，全國最高發(fā)受電電力為11.92億千瓦(出現在7月14日)，同比增長7.9%。同年全口徑裝機容量同比增長7.9%，但水電、火電和核電等基礎性電源新增裝機容量僅同比增長4.5%，遠低于發(fā)受電力增長幅度，造成頂峰能力明顯減弱。

　　分時間看，在年初、迎峰度夏以及9~10月部分地區(qū)電力供應緊張。尤其9~10月，全國電力供需總體偏緊，超過20個省級電網采取了有序用電措施。從有序用電執(zhí)行情況看，部分地區(qū)有序用電負荷達到最大負荷的20%以上，甚至達到工業(yè)負荷的50%以上，接近可限負荷極限，導致個別地區(qū)少數時段出現拉閘限電。

　　2021年有序用電的主要原因

　　經課題組調研分析，主要有以下5個方面的原因：

　　一是在宏觀經濟、氣溫等因素拉動下，用電量快速增長。2021年，我國全社會用電量同比增長10.3%。另外，極端天氣加劇部分地區(qū)電力供應緊張，例如，南方區(qū)域夏季高溫干旱天數偏多等。

　　二是水電等清潔能源發(fā)電出力減少。2021年，全國水電發(fā)電量同比下降1.1%，全國水電設備利用小時同比降低203小時。水電發(fā)電量負增長，汛期主要流域降水偏少是最主要原因，主要影響華東、華中和南方區(qū)域。需要特別關注的是，天氣情況對水電、風電和光伏發(fā)電等的發(fā)電出力也影響顯著，會直接導致煤電出力與對電煤需求量的變化，例如，東北區(qū)域的部分時段新能源出力驟減，導致電力供應存在短時缺口。

　　三是電煤和天然氣等一次能源供應偏緊，火電機組有效出力受阻。煤炭產量與用煤需求明顯不匹配，特別在2021年迎峰度夏和度冬期間，煤炭市場供需嚴重失衡，煤炭庫存持續(xù)處于歷史低位，導致煤電機組有效出力受阻。天然氣供應與需求面臨同樣問題，部分地區(qū)由于天然氣供應緊張、價格高企等原因影響燃機出力。2021年生產天然氣2053億立方米，比上年增長8.2%，但同期天然氣表觀消費量同比增長15%左右。迎峰度夏期間，廣東、江蘇等部分地區(qū)氣源緊張，造成部分燃機停機，影響電力供應。

　　四是多重因素疊加，部分省份跨省區(qū)電量調入減少。主要受水電發(fā)電量減少、送出省份用電需求增加等影響，部分外購電占比較大的省份輸入電量明顯下降或基本持平，難以滿足本省用電需求的較快增長，是輸入電量占比較大的省份缺電的主要原因之一。

　　五是地方政府基于能耗“雙控”的限電措施,一定程度上“烘托”了用電緊張氣氛。2021年8月，國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標完成情況晴雨表》顯示，青海、寧夏、廣西等12個地區(qū)在能耗降低和能源消費總量方面均呈現嚴峻態(tài)勢，上半年“雙控”目標均未能完成。為完成能耗“雙控”年度目標，各省區(qū)采取對電解鋁等高耗能企業(yè)實施限電限產等措施，盡快改善能耗問題。

電煤緊缺情況及主要原因

　　2021年電煤緊缺情況

　　2021年，全國煤炭消費量同比增長4.6%。其中，電廠發(fā)電、供熱消耗原煤同比增長10.2%，折合標煤消耗量同比增長7.8%。規(guī)模以上煤炭企業(yè)原煤產量40.7億噸，同比增長4.7%，其中前三季度同比增長3.7%，原煤生產呈明顯的前低后高特征。由于原煤產量增速遠低于同期煤電消耗量增速，市場嚴重供不應求，價格持續(xù)高位攀升，電廠存煤逐步降至低位。根據中電聯(lián)統(tǒng)計監(jiān)測，9月底，中電聯(lián)統(tǒng)計口徑燃煤電廠煤炭庫存同比減少45.7%;電煤可用天數11.4天，電煤庫存低于7天的燃煤電廠合計193個，占比31%。進入四季度，隨著國家大力推進煤炭增產保供，全國煤炭產量和市場供應量持續(xù)增加。

　　另外，煤炭生產繼續(xù)向主要產煤省份集中。2021年，山西、內蒙古、陜西、新疆、貴州、安徽系全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)原煤產量超億噸的6個省(區(qū))，其原煤產量占全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)原煤產量的85.9%，比重同比提高1.6個百分點;全國原煤產量億噸以上企業(yè)保持在6家，分別是國家能源集團、晉能控股集團、山東能源集團、中煤集團、陜煤集團、山西焦煤集團。六大集團產量合計約18.5億噸，較上年增加約1.7億噸，增長約10%，占全國原煤產量的45%左右，煤炭企業(yè)區(qū)域性集中度進一步提高。

　　2021年電煤緊缺的主要原因

　　經課題組調研分析，2021年電煤短缺主要有以下5個方面的原因：

　　一是煤炭有效供給量不足。2021年全國原煤產量增長明顯低于發(fā)電供熱用煤增長。同時，由于2021年煤炭供應熱值較2020年明顯降低，導致煤炭實際有效供給量進一步減少。根據中電聯(lián)監(jiān)測，2021年電煤熱值較2020年降低110千卡左右，同比下降2.3%，進口煤也由于煤源國結構變化熱值下降明顯。綜合考慮，煤炭有效供給量增速低于全社會耗量增速1.14個百分點，低于電煤耗量增速4.43個百分點。

　　二是煤礦生產缺乏彈性。受多因素影響，2021年，用煤高峰期煤礦產量增加有限，即使在有關部門自5月中旬起，持續(xù)出臺多種增產增供措施情況下，3~9月當月原煤產量仍同比下降或基本持平，增產效果不及預期。

　　三是區(qū)域性和時段性供需結構不平衡。煤炭產業(yè)格局轉為“中西部為主、向晉陜蒙集中”，多個煤炭產區(qū)成為煤炭凈調入省，重慶地區(qū)關閉了所有煤礦，東北地區(qū)煤炭資源枯竭，區(qū)域用煤大量依靠跨省區(qū)調運。電煤消耗季節(jié)性波動明顯，與煤礦生產、鐵路運輸均衡性的矛盾越來越突出。需要特別關注的是，天氣因素對短時煤炭供需平衡的影響，將會隨著新能源比例的增加愈加顯著。

　　四是煤炭產運用儲存能力不足。根據數據對比分析，電力企業(yè)庫存變動幅度明顯高于產、運等其他中間環(huán)節(jié)，一定程度上反映了主要依托電力企業(yè)的庫存發(fā)揮蓄水池作用，應對電量和供熱峰谷波動。

　　五是中長期合同機制作用減弱。據調研了解，2021年，部分重點煤企帶頭減供、漲價，中長期合同嚴肅性、權威性受到挑戰(zhàn)。部分煤炭企業(yè)僅按政府文件要求的履約率最低值兌現納入重點監(jiān)管的三方互保合同，而未納入重點監(jiān)管的中長期合同履約率明顯偏低。由于納入重點監(jiān)管的電煤中長期合同不足電煤總需求量的40%，電煤中長期合同保供穩(wěn)價“壓艙石”作用明顯減弱。特別是在6~8月份保供的關鍵階段，電煤中長期合同兌現量減少更為明顯。同時，存在違背價格條款、隨意定價、減少兌現量、要求搭售現貨等違規(guī)行為。

電煤及電力需求和面臨的挑戰(zhàn)

　　根據中電聯(lián)預測，“十四五”期間，全社會用電量年均增長4.8%，2025年全社會用電量達到9.5萬億千瓦時。綜合考慮各發(fā)電類型情況，預計2022年全年電煤消耗增長2.5~4.2%，“十四五”電力行業(yè)用煤年均增速2.7%左右，2025年電力行業(yè)用煤25.5億噸左右。電煤在煤炭消費中的占比將進一步提高。

　　面臨的問題和挑戰(zhàn)有：

　　一是煤礦產能釋放不及需求增長速度。近年煤炭行業(yè)固定資產投資增速相對較低?？紤]到煤礦建設周期長且待開發(fā)資源有限，煤企投資建礦意愿不強，后續(xù)煤炭產能釋放空間有限，尤其“十四五”期間煤炭供給或難響應需求增長。上年四季度，保供政策下核增的產能產量轉為永久產能的數量尚不明確，保供新增產能難以在短時間內全部形成有效供給，難以滿足穩(wěn)增長需要。今年國務院常務會議提出新增3億噸產能，手續(xù)辦理、建設周期等有待協(xié)調推進。

　　二是高耗量階段鐵路運力無法滿足全部需求。我國煤炭資源和消費需求的逆向分布，形成了“北煤南運”和“西煤東調”的基本運輸格局，對跨區(qū)域采購運輸依賴較大。在近半數煤炭依賴跨省區(qū)調運情況下，高峰階段運力形成一定瓶頸。全國煤炭調出地集中、調出量大，2021年納入三方互保電煤鐵路運力9.5億噸，煤炭產運需銜接難度和壓力很大，用煤高峰階段，主要煤炭外送通道及主要下水港需全天候滿負荷運行，也依然有供應緊張的風險。

　　三是進口煤減少和不確定性增加需國內資源支撐。受新冠疫情、俄烏沖突、能源危機等多因素影響，2022年我國進口煤采購量將明顯降低，給國內煤炭供需平衡帶來較大缺口，尤其對東南沿海地區(qū)影響最為明顯。電煤供應須主要依賴國內資源。當前，國家高度重視，已采取補簽進口煤應急保障中長期合同、進口煤炭零關稅等措施，但政策落地及效果發(fā)揮仍存一定不確定性，且彌補其缺口需大量北方港下水，鐵路運力存在一定瓶頸。

　　四是安全、土地等政策對產量的影響。煤炭產能核增及接續(xù)用地等征用手續(xù)繁雜。仍有部分地區(qū)在安全監(jiān)管中存在一個礦出現安全事故，整個區(qū)域或所屬集團全國煤礦停產整頓的“一人生病，全家吃藥”的現象，但根據2021年各月數據分析，煤礦產量穩(wěn)定在相對較高水平時，并未造成煤礦事故的大幅增加。

　　五是煤電企業(yè)大面積嚴重虧損影響保供能力。由于電煤價格的非理性上漲，燃料成本大幅上漲，2021年五大發(fā)電集團煤電板塊虧損1427億元，累計虧損面達到80%左右，整體資產負債率同比提高2.2個百分點。若高煤價持續(xù)，煤電企業(yè)現金流緊張，電力企業(yè)將面臨資金鏈斷裂風險，部分煤電企業(yè)將陷入無錢買煤的困境。同時，電廠技改、設備檢修維護等安全投入欠賬較多、隱患增多，部分電廠甚至無法維持正常的電力生產，企業(yè)的穩(wěn)定生產能力下降，已嚴重威脅電力保供和系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。

　　相關建議

　　保障能源供應安全將是未來能源工作的重點之一，確保電煤充足穩(wěn)定供應是保障國家能源電力安全的關鍵。面對近期更加復雜嚴峻的國內外挑戰(zhàn)，更需要從能源安全的角度加強統(tǒng)籌和頂層設計，建立穩(wěn)定持續(xù)的供應機制和長效協(xié)調機制，從增加煤炭產能、增強產量彈性、完善長協(xié)和市場機制、加強形勢監(jiān)測和預測預警等方面加強電力燃料供應保障體系建設，保障電力燃料供應安全，做好全社會電力、熱力用能保障工作，防范再次出現市場供需失衡和供應安全問題。

　　一是加強能源安全產業(yè)鏈統(tǒng)籌。面對復雜嚴峻的國內外能源供需形勢，堅持系統(tǒng)思維，進一步深入研究煤、電、油、氣等多類型能源協(xié)調互濟關系，充分認識電煤充足穩(wěn)定供應在能源電力安全中的主要作用，進一步加強各類型電源的統(tǒng)籌規(guī)劃和電力跨省跨區(qū)送電交易和平衡，進一步完善有序用電管理和電力市場化建設，同時推動進一步完善煤電價格補償機制、容量電價機制等，以市場化手段優(yōu)化煤電功能和結構，提高電力保障能力。

　　二是提升煤炭有效供應能力。加快協(xié)調已獲批產能落地，建立煤炭儲備產能，提高煤炭區(qū)域保供能力，把提高有效供應能力責任落實到安全、環(huán)保、土地生態(tài)等各環(huán)節(jié)，將月度標準煤銷售量作為產煤省份和主要企業(yè)保供考核標準，切實加強煤炭質量管理，避免煤質進一步下降。

　　三是增強煤炭生產供應彈性。制定煤礦保供與彈性生產機制，建立保供煤礦“白名單”，形成煤礦應急生產能力，優(yōu)化煤礦生產組織，增強進口煤補充作用的穩(wěn)定性。

　　四是強化中長期合同機制。加強組織協(xié)調，確保中長期合同全覆蓋等政策穩(wěn)健持續(xù)。優(yōu)化相關機制，重點解決煤質嚴重不匹配、運輸流向錯配等問題，推廣“優(yōu)質優(yōu)價”的分檔級差定價機制。加強運輸協(xié)調和履約監(jiān)管。

　　五是加強形勢監(jiān)測和預測預警。加強統(tǒng)計數據規(guī)范性、準確性，摸清全國煤炭產能、有效產量、煤質等供應能力底數。加強能源安全監(jiān)測預警，強化苗頭性、傾向性、潛在性問題研判。完善應急保供協(xié)調機制，強化政策落實和監(jiān)督管理措施，充分發(fā)揮運行協(xié)調、環(huán)境保供、安全等多部門協(xié)同工作合力，充分調度中央和地方，政府和企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等社會第三方力量的協(xié)同作用，做好應對預案，保障能源穩(wěn)定運行。

　　中國電力企業(yè)聯(lián)合會

　　課題組組長:安洪光

　　成員單位:理事長、有關副理事長單位

　　主筆人：葉春、尹琳琳、劉偉、劉峻江、鄭小俠、王嘯宇、宋建華、劉雪飛、李紹麗