黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、發(fā)展安全兩件大事，提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，著重指出“煤炭作為我國(guó)主體能源，要按照綠色低碳的發(fā)展方向，對(duì)標(biāo)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)，立足國(guó)情、控制總量、兜住底線，有序減量替代，推進(jìn)煤炭消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)。”這是我國(guó)的基本國(guó)情——以煤炭為主的能源資源稟賦決定的。我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的基本特征是富煤、貧油、少氣，煤炭資源的清潔高效利用對(duì)保障我國(guó)的能源供應(yīng)具有重要意義。

　　我國(guó)煤電發(fā)展現(xiàn)狀

　　“十三五”期間，我國(guó)年度煤炭消耗總量一直維持在39億噸左右，2021年，我國(guó)煤炭需求增至41.3億噸。其中，我國(guó)煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比重從2016年的62.0%降至2020年的56.8%，而清潔能源消費(fèi)比重提升至24.3%，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向清潔低碳加快轉(zhuǎn)變。

　　我國(guó)發(fā)電量在“十三五”期間呈逐年上升的趨勢(shì)，從2016年的61331億千瓦時(shí)穩(wěn)步提升到2020年的77790億千瓦時(shí)，5年間提高了27%。我國(guó)一直在大力推動(dòng)太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔能源發(fā)展，火電占比呈逐年下降的態(tài)勢(shì)，截至2020年末，火電發(fā)電量占比降至68.5%。

　　我國(guó)電力行業(yè)煤炭消費(fèi)量占煤炭總消費(fèi)量的50%以上，電煤需求增量一定程度上決定了煤炭需求總增量。2020年，全國(guó)全口徑煤電裝機(jī)容量為107992萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)3.8%，占全部裝機(jī)容量的49.07%，首次降至50%以下。

　　2020年全國(guó)6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)為3758小時(shí);而2014年全國(guó)6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)為4286小時(shí)?；痣娎眯r(shí)數(shù)降至新低。

　　進(jìn)入“十四五”，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的高質(zhì)量發(fā)展格局。國(guó)內(nèi)投資、消費(fèi)需求將會(huì)發(fā)揮更為明顯的主導(dǎo)作用，電力供需關(guān)系和電力市場(chǎng)將出現(xiàn)一系列變化。面對(duì)新形勢(shì)新變化，電力行業(yè)要切實(shí)承擔(dān)起為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的能源支撐的重任。一方面，要持續(xù)深化電力體制機(jī)制改革。構(gòu)建開放高效的電力市場(chǎng)體系，推動(dòng)形成科學(xué)的電價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)電力市場(chǎng)監(jiān)管和信用體系建設(shè)，推動(dòng)電力市場(chǎng)與全國(guó)碳市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全可再生能源電力消納長(zhǎng)效機(jī)制，建立煤電協(xié)同機(jī)制。另一方面，必須以科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為指導(dǎo)，圍繞綠色低碳發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。要推動(dòng)傳統(tǒng)煤電按照“控制增量、優(yōu)化存量、淘汰落后”的原則，管理好煤電項(xiàng)目，發(fā)揮煤電托底保供和系統(tǒng)調(diào)節(jié)的作用，實(shí)施煤電機(jī)組靈活性改造，服務(wù)新能源發(fā)展。

　　實(shí)施煤電重組破解“頂牛”矛盾

　　2021年我國(guó)部分省份拉閘限電問(wèn)題，引起了全社會(huì)的大討論。新能源比例增長(zhǎng)到一定程度，在沒(méi)有其他調(diào)節(jié)機(jī)制的情況下，必然造成兩個(gè)極端：一方面是新能源富裕時(shí)段電力供大于求，火電壓出力問(wèn)題更加尖銳;另一方面是負(fù)荷尖峰疊加新能源小發(fā)方式下，電力供應(yīng)嚴(yán)重不足。沒(méi)有合適的市場(chǎng)機(jī)制，電力系統(tǒng)有效容量和電量之間失衡的問(wèn)題將更加突出。

　　造成這幾輪電煤供應(yīng)緊缺的直接原因是用電負(fù)荷和電煤需求快速上升，背后的根本原因是煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈的宏觀管理薄弱、市場(chǎng)機(jī)制不順、煤電企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，導(dǎo)致電煤供應(yīng)鏈?zhǔn)执嗳?，無(wú)法有效滿足電力需求增長(zhǎng)。這一輪電煤供應(yīng)緊張局勢(shì)，與過(guò)去30年里反復(fù)出現(xiàn)的煤電“頂牛”現(xiàn)象并無(wú)本質(zhì)差異。

　　認(rèn)真梳理分析歷次緩解煤電“頂牛”矛盾的主要政策，無(wú)論是調(diào)整燃煤電價(jià)、干預(yù)長(zhǎng)協(xié)煤和市場(chǎng)煤價(jià)格，還是臨時(shí)增加鐵路運(yùn)力、暫時(shí)干預(yù)進(jìn)口，多是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治標(biāo)舉措。加快推進(jìn)煤電戰(zhàn)略性重組或有助于從根本上解決煤炭與電力行業(yè)利益不一致、增強(qiáng)煤電產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性與抗風(fēng)險(xiǎn)能力、促進(jìn)國(guó)有資本優(yōu)化布局、建立世界一流能源企業(yè)，不失為破解煤電“頂牛”矛盾的合理選擇。

　　從煤電產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)、提高發(fā)展協(xié)同性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的現(xiàn)實(shí)選擇。在現(xiàn)有煤炭和電力行業(yè)政策體系和改革框架下，當(dāng)前乃至未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)兩大行業(yè)的價(jià)格“頂牛”矛盾難以調(diào)和。戰(zhàn)略性重組可將外部的行業(yè)矛盾進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部化處理，在企業(yè)內(nèi)部建立煤炭和發(fā)電兩大板塊的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖分擔(dān)機(jī)制，不僅有助于大大降低談判協(xié)調(diào)等交易成本，也有利于煤炭和煤電企業(yè)形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的煤炭供需關(guān)系、有效平抑煤炭的價(jià)格波動(dòng)，還有利于擴(kuò)大企業(yè)自營(yíng)的煤炭生產(chǎn)和發(fā)電裝機(jī)規(guī)模、進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，兩大行業(yè)的短板將變成優(yōu)勢(shì)。

　　從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是消除煤炭與電力企業(yè)重復(fù)建設(shè)、化解過(guò)剩產(chǎn)能的合理選擇。自我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，煤炭和電力消費(fèi)增速明顯放緩，煤炭和煤電都曾出現(xiàn)過(guò)不同程度的產(chǎn)能過(guò)剩。戰(zhàn)略性重組有利于提升煤炭和煤電的行業(yè)集中度，有效遏制兩個(gè)行業(yè)多個(gè)市場(chǎng)主體“跑馬圈地”的盲目擴(kuò)張行為，最大程度減少重復(fù)投資，有力推進(jìn)去除煤炭和煤電過(guò)剩產(chǎn)能，使兩個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能利用率、發(fā)展質(zhì)量和效益回到正常合理水平。

　　從國(guó)有資本布局來(lái)看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是能源行業(yè)國(guó)有資本減少同業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)戰(zhàn)略性與支撐性保障功能的必然舉措。當(dāng)前，我國(guó)煤炭和電力行業(yè)資產(chǎn)的國(guó)有比重均在70%左右，但存在分散廣、主體多、發(fā)展參差不齊，甚至彼此惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況。戰(zhàn)略性重組作為煤炭和電力兩個(gè)行業(yè)國(guó)有資本戰(zhàn)略布局優(yōu)化的手段，不僅有利于解決煤炭和煤電國(guó)有企業(yè)同業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的效率和效益問(wèn)題，更將推動(dòng)該領(lǐng)域的國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的能源領(lǐng)域集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)能源企業(yè)集中，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)有能源經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用。

　　從開展國(guó)際貿(mào)易來(lái)看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭和電力企業(yè)獲得更大國(guó)際影響力和定價(jià)權(quán)、更好地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源的重要措施。我國(guó)目前每年的煤炭進(jìn)口量超過(guò)3億噸，高居世界首位，但進(jìn)口煤炭的煤電企業(yè)繁多，煤炭貿(mào)易的定價(jià)權(quán)尚未有效掌控。戰(zhàn)略性重組不僅有利于煤電企業(yè)整合和合理控制進(jìn)口需求，增強(qiáng)對(duì)國(guó)外煤炭生產(chǎn)商、貿(mào)易商的議價(jià)權(quán)和影響力，也有利于煤電企業(yè)合理安排內(nèi)部的煤炭生產(chǎn)和供應(yīng)，在國(guó)際煤市漲價(jià)時(shí)少進(jìn)口多自產(chǎn)、跌價(jià)時(shí)多進(jìn)口少自產(chǎn)。

　　從煤電節(jié)能減排來(lái)看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭和電力企業(yè)走出生存困境、控制碳排放、實(shí)現(xiàn)煤炭資源清潔高效和高附加值利用的必要舉措。在過(guò)去的二三十年里，我國(guó)煤炭和發(fā)電企業(yè)始終處于交替陷入困境的發(fā)展階段，生存壓力普遍巨大，可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足。戰(zhàn)略性重組有利于煤炭和發(fā)電企業(yè)克服各自的資源和技術(shù)短板，形成穩(wěn)定的贏利能力，走出“救亡圖存”的思維模式和行為方式。真正有意愿落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，積極推動(dòng)煤電能源低碳清潔高效利用，在保障低碳清潔能源電力系統(tǒng)安全運(yùn)行的前提下，提升煤電機(jī)組靈活性，強(qiáng)化和完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，合理分解能耗雙控目標(biāo)并嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任落實(shí)。真正有能力在煤炭資源開發(fā)利用的全環(huán)節(jié)上下功夫，充分發(fā)掘煤炭作為清潔高效燃料和高附加值原料的功能和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)煤矸石、粉煤灰等副產(chǎn)品的循環(huán)經(jīng)濟(jì)利用。同時(shí)，在保障能源安全方面，未來(lái)一段時(shí)間，煤炭基本能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足，在一次能源中占有主體地位，要繼續(xù)發(fā)揮好煤炭的“壓艙石”作用;而煤電以近50%的裝機(jī)比例，支撐了二次能源——電力需求75%的高峰負(fù)荷。清潔煤電目前是可再生能源電力發(fā)展的主要調(diào)節(jié)支撐力量，繼續(xù)做好煤電的清潔高效利用，充分釋放煤電保障電力、熱力安全穩(wěn)定供應(yīng)的“穩(wěn)定器”作用。

　　從培育世界一流企業(yè)來(lái)看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤電企業(yè)形成全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的綜合能源集團(tuán)的理性選擇。當(dāng)前，我國(guó)有10余家煤炭和發(fā)電企業(yè)入圍世界五百?gòu)?qiáng)，還有大量的地方性煤炭和發(fā)電企業(yè)，存在多而不大、大而不強(qiáng)、大而不優(yōu)等問(wèn)題。戰(zhàn)略性重組有利于煤炭和電力行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)整合資源、形成合力，形成“東方不亮西方亮”的資產(chǎn)組合，打造上下游互補(bǔ)、協(xié)同的全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提升“聯(lián)合出海”能力和海外資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理水平，打造國(guó)際一流的能源集團(tuán)。

　　煤電企業(yè)戰(zhàn)略重組的對(duì)策

　　新形勢(shì)下，要加快煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組，通過(guò)煤電企業(yè)相互持股、參股、控股或者全資等方式實(shí)現(xiàn)煤電一體化經(jīng)營(yíng)，必須以實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的重組效果為目標(biāo)，高度重視和防范可能導(dǎo)致“組而不合”“大而不強(qiáng)”“強(qiáng)而不優(yōu)”等問(wèn)題的潛在風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做好以下五個(gè)方面工作：

　　一是堅(jiān)持以市場(chǎng)配置為原則，避免行政性“拉郎配”。要充分理解和尊重企業(yè)意愿，通過(guò)完善相關(guān)行業(yè)規(guī)劃和發(fā)展政策措施，以平等協(xié)商、依法依規(guī)的形式引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)自愿、自主參與重組。

　　二是注重分類施策、因企施策，注重發(fā)揮多種資本重組方式的靈活性與適用性。針對(duì)中央企業(yè)和地方在役煤礦、煤電企業(yè)，要進(jìn)一步放開對(duì)優(yōu)勢(shì)煤炭和電力企業(yè)的行業(yè)、所有制、所在地等方面的限制，通過(guò)資本注入、股權(quán)置換、兼并合并、股權(quán)劃撥等方式推進(jìn)煤炭和電力企業(yè)的戰(zhàn)略性重組。

　　三是尊重行業(yè)客觀發(fā)展規(guī)律，注重發(fā)揮資源互補(bǔ)和專業(yè)協(xié)同效應(yīng)。戰(zhàn)略性重組要在充分考慮煤炭、煤電的生產(chǎn)管理特點(diǎn)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性的基礎(chǔ)上，通過(guò)一體化經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化管理和協(xié)同化運(yùn)作，有效提升重組企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、效率和動(dòng)力。

　　四是尊重企業(yè)文化差異，通過(guò)文化創(chuàng)新和黨的領(lǐng)導(dǎo)形成統(tǒng)一的凝聚力、向心力和發(fā)展合力。戰(zhàn)略性重組要高度重視煤炭和煤電企業(yè)由于各種歷史原因和現(xiàn)實(shí)條件形成的文化差異，通過(guò)文化創(chuàng)新、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)重組企業(yè)在經(jīng)營(yíng)理念、核心價(jià)值觀、發(fā)展思路等方面的融合貫通和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　五是注重防范市場(chǎng)壟斷風(fēng)險(xiǎn)，有效發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在資源優(yōu)化配置中的決定性作用。戰(zhàn)略性重組要積極引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)企業(yè)重組弱勢(shì)企業(yè)，形成一批規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力大體相當(dāng)?shù)拇笮兔弘娖髽I(yè)，避免產(chǎn)生對(duì)市場(chǎng)具有巨大支配力的“巨無(wú)霸”企業(yè)。要持續(xù)完善煤炭和電力市場(chǎng)機(jī)制，使重組企業(yè)通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)不斷提升科學(xué)決策水平、價(jià)值創(chuàng)造能力和經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效。