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價(jià)格紅利是深化電力改革中備受關(guān)注的部分,但電改的內(nèi)涵和外延更廣闊

《中國電力》發(fā)布時(shí)間:2020-11-09 10:32:27  作者:范孟華、馬莉、曲昊源

  價(jià)格紅利是深化電力改革中備受關(guān)注的部分。但其實(shí),電改的內(nèi)涵和外延,比單純降電價(jià)要廣闊得多,需要兼顧安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、效率、民生保障等多重需求,短期內(nèi)的價(jià)格走勢(shì)既不是改革目標(biāo),也不能作為改革成效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。電改的方向,應(yīng)該是建立完善的電力市場體系、構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制,充分體現(xiàn)電力的商品屬性,發(fā)揮好市場機(jī)制的決定性作用。

  單純降價(jià)將擾亂市場秩序

  建立合理的電力定價(jià)機(jī)制,必須遵循市場客觀規(guī)律,在政府的有效監(jiān)管下進(jìn)行,同時(shí)兼顧我國特殊國情下的電力普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼、節(jié)能減排等需求。

  新一輪電改的核心是還原電力商品屬性,形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制,電改9號(hào)文提出的“三放開、一推進(jìn)、三強(qiáng)化”改革任務(wù),均是圍繞建立有效競爭的電力市場結(jié)構(gòu)和市場體系而展開的。在可競爭的發(fā)售電環(huán)節(jié),改革的目標(biāo)是推動(dòng)現(xiàn)行的政府定價(jià)為主向市場定價(jià)為主轉(zhuǎn)變,電價(jià)的漲跌應(yīng)能夠合理反映電力商品的價(jià)值,體現(xiàn)不同電力產(chǎn)品的成本和電力供求關(guān)系,起到合理引導(dǎo)投資和消費(fèi),優(yōu)化資源配置的作用。在市場環(huán)境下,電價(jià)波動(dòng)將成為“新常態(tài)”,而價(jià)格高低并不能作為衡量改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。在受到政府管制的輸配電環(huán)節(jié),價(jià)格的制定需要按照準(zhǔn)許成本加合理收益的方式進(jìn)行核定,在此基礎(chǔ)上根據(jù)供電成本差異、用戶用電特性等情況形成分用戶類別、分電壓等級(jí)的輸配電價(jià)體系,也不應(yīng)單純?yōu)榻祪r(jià)而降價(jià)。

  科學(xué)合理電價(jià)機(jī)制的形成,需要進(jìn)一步明確政府與市場的定位,推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)實(shí)施電力監(jiān)管,避免其對(duì)價(jià)格機(jī)制的行政干預(yù)。新一輪改革打破了我國長期以來電力行業(yè)計(jì)劃電量、政府定價(jià)的傳統(tǒng)模式。但目前在改革實(shí)施過程中,部分地區(qū)仍習(xí)慣性采取行政手段推進(jìn)改革,為追求地方經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行干預(yù),例如在大用戶直接交易中,部分地區(qū)行政指定交易主體和電價(jià)降幅,影響了改革政策的有效落地和市場資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。未來,隨著電力市場化改革的深化推進(jìn),市場機(jī)制這個(gè)“看不見的手”和政府監(jiān)管這個(gè)“看得見的手”不能相互打架,而應(yīng)該相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào),共同推動(dòng)規(guī)范高效的市場體系構(gòu)建。

  電力市場建設(shè)應(yīng)遵循的另外一條基本原則是公平競爭,具體而言,在追求改革紅利的同時(shí)不能以逃避交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)義務(wù)、可再生能源消納責(zé)任為代價(jià)。在當(dāng)前的改革過程中,部分自備電廠為了吸引周邊用戶、擴(kuò)大自供區(qū)域,通過逃避交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)義務(wù)、政府性基金等方式降低自身供電成本;部分地方政府以配售電改革試點(diǎn)為名,依托工業(yè)園區(qū)打造“低價(jià)洼地”,實(shí)質(zhì)上將導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼電費(fèi)沒有來源,勢(shì)必會(huì)推高園區(qū)以外用戶的電價(jià)水平,破壞了電力市場的公平競爭秩序。隨著改革的不斷深化,需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范改革行為,對(duì)“吃菜心”、不公平競爭等現(xiàn)象加強(qiáng)防范。

  壁壘與壟斷成最大威脅

  當(dāng)前我國正在加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局,對(duì)于暢通國內(nèi)循環(huán)、形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場提出更高要求。充分發(fā)揮我國大市場優(yōu)勢(shì),在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源,是實(shí)現(xiàn)電改目標(biāo)、服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局構(gòu)建的正確途徑。實(shí)際上,市場范圍擴(kuò)大后,競爭將更為充分,也有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。但是,在推動(dòng)建立統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系過程中,尚有如下幾個(gè)問題需要解決。

  一是進(jìn)一步破除省間壁壘,推動(dòng)資源大范圍流動(dòng)和充分配置。我國能源供需逆向分布的稟賦,以及新能源大范圍消納利用的需求,客觀上決定了電力大規(guī)??鐓^(qū)域輸送和消納是必由之路。然而,在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”、電力供需緩和的情況下,省間壁壘問題突出,部分地區(qū)嚴(yán)格管控省外購電量,除國家指令性計(jì)劃電量外,禁止向省外購電;部分地區(qū)要求壓低省外購電價(jià)格,致使價(jià)格方案協(xié)商困難,交易難以達(dá)成,制約了全國電力市場建設(shè)和資源的充分、高效配置。

  打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,減少地方政府的行政干預(yù),具體可采取如下措施:在交易空間方面,逐步放開省間發(fā)用電計(jì)劃,擴(kuò)大市場化交易空間;在參與主體方面,進(jìn)一步放開用戶選擇權(quán),允許用戶參與省間購電,通過組織開展省間發(fā)電權(quán)交易、省間輔助服務(wù)交易等方式,建立發(fā)電側(cè)的激勵(lì)機(jī)制,對(duì)受端利益受損的發(fā)電機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償;在政府意愿方面,探索建立省間交易利益補(bǔ)償機(jī)制,省間交易產(chǎn)生的紅利由送、受端省協(xié)商(或者按照強(qiáng)制比例)分配,提升政府接納省間送受電的積極性。

  二是為了建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場,各省電力市場模式和規(guī)則應(yīng)充分考慮市場融合需要,具備良好的開放性、兼容性和可擴(kuò)展性。當(dāng)前,我國正處于省內(nèi)電力市場模式與機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵階段,為滿足資源大范圍優(yōu)化配置需求、便于各省市場融合開放,各省應(yīng)因地制宜、科學(xué)合理選擇電力市場模式,確保市場模式有良好的開放性、兼容性和可擴(kuò)展性。同時(shí),充分考慮市場要素在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置的需要,省市場規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)在市場主體注冊(cè)、電價(jià)機(jī)制、交易平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面加強(qiáng)協(xié)同,并注重規(guī)范省間交易與省內(nèi)交易的時(shí)序銜接、接口標(biāo)準(zhǔn)等,做好省間省內(nèi)市場的銜接協(xié)調(diào),為未來各省市場的統(tǒng)一融合奠定基礎(chǔ)。

  從國際經(jīng)驗(yàn)來看,歐盟為了推動(dòng)建立打破國界限制、促進(jìn)資源自由流動(dòng)的統(tǒng)一能源市場,對(duì)成員國電網(wǎng)和市場運(yùn)行規(guī)則加強(qiáng)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至2017年3月,歐盟主導(dǎo)編寫的八個(gè)電網(wǎng)規(guī)則已經(jīng)全部獲得成員國認(rèn)可,歐盟層面的通用電網(wǎng)規(guī)則頂層設(shè)計(jì)基本完成。

  三是妥善解決市場結(jié)構(gòu)問題,有效防范和監(jiān)測(cè)市場壟斷行為。我國發(fā)電側(cè)市場集中度較高,且存在進(jìn)一步提升的趨勢(shì),可能引發(fā)市場力問題。目前,我國發(fā)電市場主要以幾大中央發(fā)電集團(tuán)和省能源集團(tuán)為主,在部分省份已存在發(fā)電企業(yè)寡頭壟斷形勢(shì),出現(xiàn)了“價(jià)格聯(lián)盟”現(xiàn)象。例如,河南省2017年第三次雙邊協(xié)商交易中,部分售電企業(yè)發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)可能已經(jīng)達(dá)成價(jià)格聯(lián)盟,統(tǒng)一降價(jià)為6厘/千瓦時(shí),遠(yuǎn)低于售電企業(yè)的降價(jià)預(yù)期。同時(shí),電力央企重組將進(jìn)一步加大市場集中度。

  解決發(fā)電市場集中度高帶來的市場力問題,需要多措并舉、綜合施策:在市場范圍方面,推動(dòng)全國電力市場建設(shè),用市場機(jī)制打破省間交易壁壘,通過擴(kuò)大市場范圍降低單個(gè)企業(yè)的市場份額;在市場規(guī)則方面,完善最高限價(jià)、緊急干預(yù)等市場機(jī)制,運(yùn)用規(guī)則手段抑制市場力;在市場監(jiān)管方面,建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度,加強(qiáng)對(duì)濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為的監(jiān)測(cè),加大處罰力度,加強(qiáng)信息披露監(jiān)管。

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